El suelo o tierra, bien inmueble por naturaleza, es un recurso natural que merece una especial atención, por el rol ineludible que desempeña, desde el punto de vista económico, social y cultural. La actual problemática urbana constituye un elemento esencial, al ser el soporte físico del proceso urbanizador y, consecuentemente, las disposiciones legales que regulan su uso, clasificación y valoración deben de tener un carácter integrador, deben articular coherentemente conceptos como: territorio, asentamiento humano, ciudad y urbanización. Todo ello en relación con la función social que desempeña el derecho de propiedad, en su relación a la ordenación del territorio, con la debida atención a los problemas del medio ambiente.
La Ley de ordenamiento territorial y urbano y gestión del suelo, discutida y aprobada en el octavo período de sesiones de la IX legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular, en diciembre del año 2021, responde a una necesidad del país en clave económica y social. Esta materia estaba regulada por el vetusto Decreto 21 Reglamento sobre la Planificación Física de 28 de febrero de 1978, que dictó pautas en su día y fue complementado con los años por otras tantas normas que sirvieron de apoyatura legal a la ordenación del territorio. Sin embargo, la dispersión legislativa, las insuficiencias de los instrumentos de planeamiento, los vacíos en la gestión del suelo y la urbanización y los problemas en el control y la disciplina territorial se mantenían. Por lo que su renovación sistemática era un imperativo, en busca de una coordinación más moderna y coherente entre las diferentes competencias que inciden en la ordenación del territorio: planeamiento, gestión, control y disciplina territorial y urbana.
Esta disposición normativa responde además a las acciones de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la implementación de las proyecciones de la Agenda el 2030 de la ONU; a la Tarea Vida, como Plan de Estado para el enfrentamiento al cambio climático sustentado sobre una base científica multidisciplinaria; y en sentido general al avance de las trasformaciones necesarias para garantizar la equidad, la inclusión y la calidad de vida de los cubanos.
El ordenamiento territorial es una ciencia interdisciplinaria que analiza y gestiona los espacios geográficos para el logro de un desarrollo equilibrado de sus elementos físicos, económicos, políticos y culturales. Cuando está orientado al área urbanizada o urbanizable, se le denomina ordenamiento urbano. Este proceso técnico administrativo está dirigido siempre al desarrollo sostenible de los asentamientos humanos de cada país en concreto.
La norma en comentario, puede decirse que tiene una naturaleza dual reforzada, ya que incluye todos los elementos vinculados con el ordenamiento territorial y urbano y enfatiza con especialidad en la gestión del suelo urbano. Sin perder la brújula en la definición de que el ordenamiento territorial y urbano es una política pública orientada al desarrollo integral del territorio, se busca la coordinación necesaria entre las políticas públicas y el respeto a la propiedad sobre el suelo urbano.
Define los principios rectores de estos dos grandes ejes, a saber:
- La sostenibilidad (en todas sus dimensiones: espacial, ambiental, económica y sociocultural; con mirada de presente y futuro).
- La resiliencia, como esa capacidad de adaptación, preservación y recuperación constante de todos los actores que inciden en el territorio.
- La autonomía local, tan pedida y reclamada para el desarrollo de las potencialidades del territorio en función de la calidad de vida de los asentamientos humanos.
- La participación: derecho consagrado y reclamado en el destino de los territorios por parte de todos los actores que intervienen en su desarrollo.
- Coherencia, equidad, equilibrio, distribución equitativa con enfoque ecosistémico, que armonizan las potencialidades de cada territorio y su distribución de manera solidaria en clave de igualdad.
- La preservación del patrimonio, en la ponderación de la identidad cultural y de la protección sostenible de nuestras riquezas culturales.
Ella procura con su normativa un desarrollo efectivo de derechos constitucionales en construcción y evolución tales como: el derecho a la propiedad sobre el suelo; a un medio ambiente sano y saludable; a una vivienda adecuada y un hábitat seguro y el derecho a una participación ciudadana responsable y activa.
Entre los objetivos de la ley se encuentra definir los instrumentos de ordenamiento territorial y urbano, en cuanto a su contenido, alcance, instancias de aprobación y gestión. Entendiendo que los instrumentos de ordenación del territorio son los distintos métodos y procedimientos de carácter administrativo, financiero y de gestión con que se dispone cada instancia de gobierno para hacer operativa su gestión.
Dicho cuerpo normativo define las responsabilidades de los órganos locales del poder popular y las del instituto nacional y las delegaciones y direcciones municipales de Ordenamiento Territorial y Urbanismo, en correspondencia con la creación reciente del Instituto Nacional de Ordenamiento Territorial y Urbanístico, mediante el Decreto-Ley 42 de 2021.
La nueva ley pauta las líneas directrices sobre el uso del suelo de cara a un desarrollo integral. A partir de la misma, se legitima con mayor coherencia y sistematicidad el régimen jurídico del propietario, superficiario o poseedor legal del suelo, ya este edificado o no. Se establecen además a través de sus normas, las clasificaciones genéricas de uso urbanístico y las categorías de ese uso.
Ténganse en cuenta que en correspondencia con el artículo 58 constitucional, en el respeto irrestricto a la posesión, uso, disfrute y disposición del derecho subjetivo a la propiedad, tanto en Cuba como en el mundo, las restricciones urbanas actúan como límite o deber en servicio de la sociedad. Mediante ellas se indicará qué puede o no hacer cada propietario en su inmueble urbano, como límite racional. Por ello la definición clara de los instrumentos para la gestión del suelo, tales como: macrolocalizaciones y microlocalizaciones para la inversión; certificado de regulaciones territoriales y urbanísticas; permisos de construcción; certificados de habitable o utilizable; certificado catastral; certificación de estado de ruina; cesión de uso de azotea y aprobaciones de cambios de uso; resultan trascendentales en esta materia.
Los derechos o facultades urbanísticas, forman parte del contenido esencial de la propiedad sobre el suelo, se ejercerán de conformidad con lo establecido en la ley y en los planes de ordenamiento territorial y urbanismo, teniendo en cuenta el sentido social del derecho de propiedad. Así, la norma nos recrea las facultades de urbanizar, de edificar, y el derecho a lo edificado.
El derecho a urbanizar es una actividad pública por la que se dota al suelo de una infraestructura y de servicios necesarios a fin de que esté apto para ser edificado y ello le corresponde al Estado. Mientras que el derecho a edificar y a lo edificado responde a la voluntad del titular dominico del suelo en correspondencia con la planificación urbana. Por ello, en función del uso racional y adecuado del suelo, se ordena la ciudad y no queda al libre arbitrio del titular. En muchas ocasiones las personas naturales o jurídicas no entienden esa limitación a su propiedad, pero ella responde a la función social que desempeña y al cuidado de la ciudad y su desarrollo armónico.
Para todos los actores que inciden en el territorio, y que ostentan derechos sobre el suelo, resulta muy oportuno tener bien y coherentemente identificados los derechos y deberes que se derivan de su derecho. Dicha normativa, en vínculo con otras como las de la vivienda, define con mayor agudeza en los contenidos, los tipos de intervenciones urbanísticas y arquitectónicas. Estas últimas más manejables por la población (tales como reconstrucción, remodelación, ampliación, obra nueva, unificación, división, demolición, entre otras); pero no más importantes que las primeras, que en última instancia dotan al suelo de mayor valor en beneficio de todos.
Es de vital importancia que se genere la cultura del respeto a los instrumentos administrativos para el ejercicio del derecho a edificar. En muchas ocasiones los propietarios no respetan las licencias de obra, o simplemente no las solicitan y realizan acciones constructivas que redundan en perjuicio propio, de la comunidad y de la sociedad en su conjunto.
La norma como novedad dedica un capítulo a las servidumbres, lo cual, sin dudas, responde a una deuda jurídica con el gremio de los estudiosos de los derechos reales, pues las eleva a dicho rango. El vigente Código Civil cubano bajo el nombre de relaciones derivadas de la vecindad, reconoció verdaderas servidumbres en su contenido y ellas se han ido constituyendo de manera voluntaria, legal y judicial; pero sin dudas, con esta norma adquieren una sistemática más coherente con miras a tratar de palear los conflictos que se derivan en el ejercicio de los derechos sobre la utilización y ocupación de los inmuebles de manera racional y armónica.
Las servidumbres generan un límite racional a la propiedad del inmueble colindante, próximo o vecino. Se establece como requisito la racionalidad porque no pueden estar constituidas sino existe la necesidad, actúan sobre un predio ajeno estableciendo un hacer o un dejar de hacer en el predio sirviente.
A través de esta nueva regulación jurídica se potencia la constitución de las servidumbres por voluntad humana, lo cual ya se venía estableciendo, pues los funcionarios encargados de autorizar o resolver actos jurídicos sobre bienes inmuebles en los que se generaban las servidumbres, sobre todo las de paso, preveían las mismas como obligación de previsión de futuros litigios derivados de ello. La plasmación en los documentos formales de la titularidad es trascendental a la hora de su fijación en el tiempo. Téngase en cuenta que la servidumbre sigue al inmueble y no a su titular.
Se enfatiza en las servidumbres en materia de ordenamiento territorial y urbano como limitación al derecho del propietario, dígase:
- Servidumbre de medianería: aquella que organiza los derechos de los propietarios en cuanto a la utilización en común y de manera armónica y proporcional de muros, setos vivos, cercas, o cualquier tipo de obra que divida las propiedades colindantes en la verticalidad y la horizontalidad.
- Servidumbres de paso: tan importante para la salida a la vía publica de aquellos inmuebles en los que el paso ha sido obstruido racionalmente y requieren gravar al predio vecino imponiendo su paso.
- Servidumbre de vistas y luces: elemento indispensable para el normal desarrollo de las edificaciones y el respeto a la privacidad y al desarrollo de un ambiente sano.
- Servidumbre de infraestructura: límite necesario para que el tejido urbano se desarrolle ordenadamente y las edificaciones puedan contar con los servicios necesarios e imprescindibles en todo hábitat adecuado.
Es importante y trascendental que se entienda que, aunque las servidumbres se comportan como una limitación al derecho de propiedad, se establecen para el desarrollo sostenible de la ciudad.
La norma conecta también con la figura del catastro nacional que, aunque regulado en una norma especial Decreto-Ley 332 de 2015, en multifinalidad incide en lo económico, lo administrativo, lo jurídico, lo ambiental, lo urbanístico y lo fiscal, por lo que todo ello aporta a las decisiones de gobierno en el desarrollo integral del territorio. El papel del catastro en el levantamiento material del territorio y de la descripción física de los inmuebles contribuye a la seguridad jurídica, y brinda una información pública que tributa a la ordenación del territorio y su eficiente gestión.
Ha sido elogiado por muchos el título dedicado a la participación y comunicación, significándose el importante papel de su reconocimiento y de la definición de las responsabilidades y deberes que se le atribuyen a los diferentes órganos, organismos y entidades en el marco de sus competencias. Y sobre todo al papel de la población en la elaboración de los instrumentos de ordenamiento territorial, en su gestión y control, determinando con su voz qué quieren en su comunidad, construyendo todos, la ciudad que queremos.
La población debe jugar un papel activo en la determinación de los instrumentos de ordenación del territorio. Debe verse este proceso no como una lucha contra la indisciplina, sino para adquirir conciencia de que la ciudad la edificamos todos en aras de un desarrollo sostenible.
Así, la norma establece otro elemento muy importante que es la comunicación, se proyectan principios y pautas imprescindible y necesarias para todo proceso democrático y participativo. La comunicación comienza en la elaboración y discurre por la gestión y el control. Los instrumentos de ordenación territorial y urbano, no se esconden o engavetan, tienen que ser de conocimiento de todos. Con ello se cumplimentan y desarrollan también los derechos constitucionales.
A grandes rasgos podemos decir que es una norma más moderna, que implícitamente generará:
- Una contribución a la calidad de vida y el desarrollo sostenible.
- A la recuperación de la ciudad existente, sus valores y cualificación de lo nuevo.
- A unas relaciones más armónicas con el mercado inmobiliario y el sector no estatal de la economía.
- A la simplificación y agilización de trámites.
- Al desarrollo de una ciudad más inclusiva y amigable para todos.
Faltan aún los procedimientos para la canalización de estos derechos, las pautas están trazadas como brújula, nos falta disciplina y responsabilidad para su cumplimiento, para que el ordenamiento territorial responda a la máxima, la ciudad es de todos y debemos defenderla como patrimonio legado y que legaremos con amor, para que siempre sea: bella, inclusiva, sostenible y próspera.
