El Gobierno cubano ha comenzado a definir con mayor detalle la implementación de un grupo de medidas de ajuste de precios en servicios y bienes de amplio consumo que ofrecía el Estado. Entre febrero y marzo de 2024 empezarán a regir nuevas tarifas para la electricidad, el gas licuado, el diésel, la gasolina y la transportación de pasajeros.
Los precios de la gasolina se incrementarán en casi un 500 % a partir del primero de febrero y la energía y el combustible doméstico aumentarán un 25 % a partir del primero de marzo. En el caso de la gasolina, también se comenzará su venta en divisas, lo cual representa otro paso hacia la dolarización de mercados estatales.
Desde diciembre de 2023, durante las sesiones de la Asamblea Nacional, el Gobierno informó sobre las acciones anteriores y sobre otras que apuntan a cambios en aranceles, más impuestos y a la eliminación de exenciones fiscales al sector privado; también modificaciones en la política de subsidios a la población y correcciones en el marco regulatorio para las empresas privadas.
Desde el punto de vista del ajuste fiscal que necesita la economía, las medidas parecen necesarias, aunque su diseño resulta incompleto, poco coordinado y carece de transparencia. Quedan muchas zonas grises que tocará dilucidar en la medida en que aparezcan nuevas informaciones.
En este reporte del OMFi se analiza el impacto inflacionario y se ofrecen valoraciones sobre la transparencia e integralidad de la política fiscal. En próximos reportes se examinarán otros elementos y las repercusiones de las nuevas políticas.
Los efectos inflacionarios en el corto plazo
Como en cualquier nación del mundo, los ajustes de precios regulados de bienes y servicios de amplio consumo son muy impopulares. En el corto plazo afectan el poder adquisitivo de las familias y provocan inestabilidad en el funcionamiento de los mercados.
El aumento decretado de los precios de bienes de uso transversal (la electricidad y los combustibles) va a generar efectos cascada en otros bienes y servicios cuyas cotizaciones se ajustarán al alza. En una economía notablemente restringida desde la oferta, no es descartable que los oferentes consigan traspasar una parte sustancial de los incrementos hacia los consumidores.
Si bien se ha intentado definir un esquema progresivo en el incremento de los precios hacia los altos consumidores, el aumento del precio del transporte y los efectos cascadas no dejarán de afectar el poder adquisitivo de las familias que dependen de salarios y pensiones fijas en pesos cubanos. Para el sector público que opera con salarios fijos no indexados a la inflación, las noticias no son buenas. Los impactos inflacionarios a corto plazo sobre el poder adquisitivo de empleados estatales desmotivados deteriorarían su productividad y eliminarían los incentivos para que se mantengan en el puesto de trabajo.
Sin embargo, una parte de los precios de bienes y servicios regulados que ofrece el Estado se están actualizando a los precios de mercado que operaban en la economía informal. Gran parte del sector privado —que requiere de la economía paralela para su sobrevivencia— tenía descontado los mayores precios de los combustibles y el transporte en sus fichas de costo y decisiones. Ello mitigaría la magnitud de las ramificaciones reales que tiene el ajuste de los precios en los costos de producción y en otros mercados.
El IPC de febrero y marzo de 2024 debería mostrar un cambio de nivel, pero la mayor proporción del incremento se manifestará sobre todo en el corto plazo. Debido al creciente peso de la economía informal (que tenía descontado en su operatoria alguno de los nuevos precios) es probable que los efectos cascada de las medidas iniciales sobre los precios regulados, si bien no son nulos, no lleguen a constituir una fuente inflacionaria adicional significativa en los trimestres subsiguientes. No obstante, faltaría valorar la implementación del resto de las medidas en estudio para entender con mayor rigor sus alcances inflacionarios.
La tasa de cambio informal es una variable para seguir el monitoreo de los procesos, por las implicaciones que tiene en el efecto traspaso desde el costo de los insumos y bienes importados hacia los consumidores finales. La tasa de cambio paralela seguirá incorporando la lectura que hace el mercado sobre las visiones y las estrategias que presenta el Gobierno para enfrentar la actual crisis económica, la inflación y el mercado informal de divisas.
Se supone que los ajustes de precios estatales reducirán los subsidios de las empresas estatales responsables de suministrar los bienes y servicios y que podrían ayudar a corregir el déficit fiscal (fuente principal del exceso de emisión de pesos cubanos que alimenta una inflación de tres dígitos). De ser así, en el mediano plazo, las medidas podrían contribuir a reducir la inflación.
¿Qué sucedió en ajustes fiscales anteriores?
El Gobierno cubano ha aplicado con relativo éxito dos programas de estabilización macroeconómica en las últimas décadas. El primero, durante el Período Especial en los noventa, y el segundo durante las reformas de Raúl Casto al final de la primera década de este siglo. En el primer programa, que comenzó en 1994, se logró bajar el déficit fiscal de manera significativa en un 28 % del PIB. En el segundo, que comenzó en 2009, la reducción fue del 5 % del PIB.
En particular, el ajuste fiscal de los años noventa también incluyó una importante corrección de precios de bienes y servicios que ofrecía el Estado. Algunos pasaron de ser gratuitos a cobrarse (eventos deportivos y culturales). La disminución de los gastos en el sector no presupuestado (subsidios a productos y a empresas estatales) fue fundamental en el ajuste fiscal de los años noventa, lo cual aportó una notable contracción equivalente al 28 % del PIB.
Las medidas de austeridad sobre el aparato burocrático también conformaron parte del ajuste. La contracción del gasto de la actividad presupuestada representó un monto equivalente al 8-9 % del PIB en ambos períodos.
Los anteriores programas de estabilización incluyeron reformas estructurales. En los años noventa se abrió la economía al turismo, a las remesas, a la inversión extranjera directa, al trabajo por cuenta propia y se crearon mercados agropecuarios. Se descentralizó y dolarizó gran parte de la actividad económica del sector estatal y se promovió la industria del turismo, el níquel y otros rubros de exportación de bienes primarios. En las reformas durante los primeros años de la presidencia de Raúl Castro se introdujeron otros cambios parciales en la agricultura, la inversión extranjera y el sector privado; y se eliminaron restricciones a los mercados de viviendas y autos, al consumo y a los viajes.
En la Tabla 1 se muestra de forma sintética los efectos monetarios de los dos ajustes fiscales. Los dos programas permitieron revertir las tendencias expansivas en la oferta monetaria y la inflación. Los dos ajustes fiscales fueron marcadamente antinflacionarios. En el caso del programa de los años noventa incluso fue deflacionario. El programa de estabilización de los años noventa llevó a una notable apreciación de la tasa de cambio paralela.
La evidencia histórica reciente muestra que las medidas fiscales pueden ser antiinflacionarias. Sin embargo, se requiere integralidad y capacidad para abarcar varias áreas para poder obtener iguales resultados que en el pasado. También es fundamental acompañar el ajuste fiscal con reformas estructurales.
La incógnita del presupuesto para 2024
Para que en el mediano plazo los incrementos del precio de la gasolina, la electricidad y el transporte público (y el resto de las medidas) puedan ser antinflacionarias se requiere que lleven a reducir de forma significativa el déficit fiscal y su monetización a partir de la emisión de pesos cubanos.
Sin embargo, una aparente contradicción es que en el momento en que se está anunciando en diciembre de 2023 una política fiscal contractiva se publica un presupuesto del Estado para 2024 que considera un incremento del gasto fiscal del 37%. El Ministerio de Finanzas y Precios informó a los diputados que los gastos aprobados solamente estarían respaldados por los ingresos en un 71 %. La Ley del Presupuesto de 2024 plantea un déficit fiscal récord de 147 391 millones de pesos, que escalaría por encima del 15 % del PIB.
Una de las razones que han explicado los ministros en la televisión para justificar el incremento de los precios en bienes y servicios públicos es que reduce o elimina los subsidios de las empresas estatales que los ofrecen. Los subsidios son un componente esencial dentro del gasto fiscal total anual. Los incrementos de precios decretados son substanciales. Deberían tener un reflejo mayor en los números de la Ley del Presupuesto 2024 publicada en la Gaceta Oficial.
Quedaron más dudas cuando el ministro de Finanzas y Precios en la Asamblea Nacional —al presentar su informe y referirse al presupuesto aprobado para 2024— dijo:
«Se incrementan los niveles de subsidios presupuestarios para cubrir las diferencias entre precios y tarifas de varios servicios y consumos básicos de la población y los costos y gastos en cuya producción se incurre, para lo que se destinan más de 80 000 millones de pesos, con un crecimiento de aproximadamente en 38 472 millones de pesos respecto al estimado de 2023. Se financian, fundamentalmente, las tarifas eléctricas del sector residencial y agropecuario, la comercialización de combustibles (…), las tarifas de transporte y las tarifas del agua».
Los 80 000 millones representan el 16.6 % del gasto total presupuestado para 2024. El aumento de los precios regulados debería tener, por tanto, un efecto coherente visible sobre las cifras del presupuesto. Es muy contradictorio lanzar medidas drásticas de ajuste fiscal y simultáneamente presentar un incremento de más del 40 % en los subsidios por diferencias de precios y tarifas, un aumento del 37 % del gasto presupuestario total y un déficit fiscal récord.
Una posibilidad, por muy absurdo que parezca, es que en el presupuesto de 2024 no está incorporado el efecto de las medidas. Ello sería una evidencia más de la improvisación y el poco rigor técnico. Sería una muestra preocupante de la falta de coordinación y conciliación entre las diferentes instancias que diseñan las políticas macroeconómicas. ¿El ministro de Finanzas y Precios no sabía sobre las medidas anunciadas por el primer ministro? ¿Serán rasgos de lo que el Gobierno comienza a denominar «economía de guerra»?
Otra posibilidad —mucho más difícil de distinguir en los datos de la Ley del Presupuesto de 2024— es que el ahorro de subsidios que produce el aumento de los precios de la electricidad, la gasolina y el transporte lo hayan presupuestado para incrementar otros subsidios y gastos fiscales.
En cualquier caso, se puede hacer mucho más para mejorar la transparencia con que se ha manejado el impacto fiscal de las medidas. El efecto fiscal e inflacionario de medidas tan impopulares y arriesgadas deben discutirse públicamente y con mayor rigor, para mostrar escenarios, indicadores y trayectorias estimadas de las cuentas fiscales resultantes de su implementación. Si la Asamblea Nacional es la encargada de aprobar el presupuesto del Estado cada año, se le debe informar a los diputados con datos claros sus implicaciones en el desbalance del presupuesto y analizar sus repercusiones a corto y mediano plazo en el manejo de la política fiscal y la inflación.
Los cambios del presupuesto de 2023 evidencian que hay un espacio significativo para mejorar el funcionamiento institucional de los operadores fiscales. Cuando finalizaba el año (13 de diciembre de 2023) se hizo un «ajuste» de 30 000 millones de pesos, lo que incrementó en un 44 % el gasto aprobado por la Asamblea Nacional en diciembre de 2023 (Ley 157 del Presupuesto del Estado). El Gobierno esperó hasta diciembre para aumentar el techo del presupuesto en 2023, cuando sabían que el agujero existía desde mucho antes. La transparencia y predictibilidad tienen que constituir ingredientes imprescindibles para el adecuado funcionamiento de los mercados y del sistema económico.
Lo que no se dice
Cualquier programa económico de esta naturaleza está incompleto si no se atienden las múltiples causas de los desequilibrios macroeconómicos. Los subsidios de los precios constituyen partidas sustanciales del presupuesto, pero también lo son las transferencias a empresas estatales inviables. Si bien se puede argumentar que el objetivo es la protección del empleo, habría que demostrar que subsidiar directamente a los que perdieran el empleo sería más oneroso que sostener a cientos de empresas con enormes estructuras administrativas que no producen valor alguno.
El ajuste fiscal actual parece que recaerá en los precios regulados y en mayores impuestos y regulaciones para el sector privado, sin reestructurarse los cientos de empresas estatales zombis que no aportan riqueza neta a la sociedad. Es difícil pensar en un equilibrio a largo plazo del déficit fiscal y la deuda pública cubana o en una reactivación económica sostenible mientras se mantenga sobredimensionado el sector empresarial estatal. La sostenibilidad fiscal cubana no es solamente una cuestión de actualizar los precios.
El Gobierno cubano rescata una idea inicial de la reforma «raulista», el tránsito desde los subsidios de los productos a las transferencias a las personas (hogares). Lo anterior no es un cambio menor que marcaría un punto de quiebre con el modelo tradicional cubano después de 1959.
La contradicción radica en que el Estado cubano quiere desprenderse de sus responsabilidades con los ciudadanos, pero no considera liberarlos de las restricciones que enfrentan para ejercer la libertad de empresa. La pequeña y mediana empresa privada se mantiene operando con excesivas restricciones y límites para su crecimiento —y ahora con la incertidumbre de nuevos ajustes en su marco regulatorio—.
La política fiscal y la inflación no pueden evaluarse al margen de la economía real. Mucho menos en una economía que ha vuelto a entrar en recesión y no ha logrado encontrar una senda de recuperación después de la pandemia. Si bien las sanciones estadounidenses distorsionan la normal integración de Cuba en la economía global, el modelo y las políticas domésticas tienen una alta responsabilidad en la perdida sostenida de capacidad productiva y de exportación.
La isla requiere un plan coherente para aumentar la inversión y la competitividad externa, sin el que no es posible pensar en un crecimiento de los ingresos y en una estabilización macroeconómica sostenible en el largo plazo. El plan reñiría con el modelo de centralización vigente por décadas y con las restricciones que enfrenta el sector privado. Cuba no solo padece desequilibrios macroeconómicos como resultado de un shock externo. Sencillamente el modelo productivo se agotó. Sería oportuno comenzar una conversación más seria sobre cómo desmantelar el modelo.