El embargo económico, comercial y financiero de los Estados Unidos a Cuba se considera el más largo de la historia y está compuesto por un entramado legal que se ha desarrollado durante décadas.
Comenzó incluso antes del triunfo de la Revolución, ya que el 14 de marzo de 1958 hubo un embargo armamentístico al Gobierno de Fulgencio Batista. Aunque en un inicio Estados Unidos reconoció al Gobierno revolucionario, las relaciones entre ambos países se deterioraron de manera acelerada.
Tan solo en enero de 1959 Fidel Castro denunció, en varios discursos, la presencia de la Base Naval en Guantánamo, rumores sobre una posible intervención militar en Cuba y solicitó la extradición de personas consideradas criminales de guerra, quienes estaban en territorio estadounidense. Los juicios sumarios llevados a cabo desde los primeros días de la Revolución fue uno de los puntos de conflicto entre ambas naciones. Un memorando del 8 de abril de 1959 cita al subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos, Roy Rubottom, diciendo que «ha llegado el momento en que no podemos seguir aceptando pasivamente las declaraciones irresponsables de Fidel Castro sobre Estados Unidos». En un telegrama posterior, el embajador en La Habana, Philip Bonsal, reconocía que aunque Fidel Castro «puede reconocer los hechos y guiarse por ellos, su temperamento y su sensibilidad a las críticas probablemente le lleven a realizar más declaraciones desafortunadas».
Finalmente, el punto de inflexión llegó un mes después, con la primera Ley de Reforma Agraria, el 17 de mayo de 1959, que dio comienzo a las expropiaciones de las grandes propiedades agrícolas, muchas pertenecientes a empresas estadounidenses.
LOS ORÍGENES DEL EMBARGO: NACIONALIZACIONES Y LA GUERRA FRÍA
El Gobierno estadounidense, en un inicio, reconoció el derecho de Cuba a un programa de reforma agraria siempre y cuando este fuese mediado por «una compensación rápida, adecuada y efectiva» —como expresó en una nota diplomática el embajador estadounidense en junio de 1959, al referirse a lo establecido por la Constitución de 1940—.
La respuesta del ministro de Relaciones Exteriores, Raúl Roa, fue que dicha forma de indemnización no era posible debido a «la caótica situación económica y financiera en que la tiranía derrocada sumió al país, y el marcado desequilibrio en la balanza de pagos entre Estados Unidos y Cuba, que para nosotros ha significado un saldo desfavorable de un billón de dólares durante los últimos diez años». Esto se confirmó en un posterior encuentro entre el embajador estadounidense y Fidel Castro, quien dijo carecer de recursos para pagar de manera rápida y en efectivo a menos que pudiera llegar a algún acuerdo financiero con los Estados Unidos.
La posición del Gobierno cubano radicó en que la nacionalización llevada a cabo tras la Revolución de 1959 no fue una confiscación. Según la ley cubana, la confiscación se considera una pena a un delito en el que el autor es responsable a través de sus bienes y, por lo tanto, no se prevé una indemnización. Por el contrario, la nacionalización se considera un acto derivado de una reclamación económica por motivos de utilidad pública, de interés social, nacional o de beneficio popular, y debe acompañarse de la correspondiente indemnización prevista en la Constitución. En consecuencia, se consideró que la propiedad estadounidense en Cuba fue nacionalizada y no confiscada y, por lo tanto, compensable.
La Ley de Reforma Agraria de 1959 autorizaba la compensación de las expropiaciones de propiedades relacionadas con la industria azucarera en forma de «Bonos de Reforma Agraria». Estos eran redimibles a 20 años con un interés anual no superior al 4.5 % que se financiaría con el presupuesto anual. Las nacionalizaciones posteriores se sustentaron en la Ley 851 de 1960, que autorizaba la compensación por la expropiación de propiedades de ciudadanos estadounidenses en forma de bonos gubernamentales, a 30 años, con un tipo de interés anual del 2 %.
Según estimados, antes de 1959 aproximadamente dos tercios de la economía cubana era controlada por empresas y ciudadanos estadounidenses. Entre las propiedades nacionalizadas se incluyó el 90 % de toda la electricidad generada en Cuba, todo el sistema telefónico, la mayor parte de la industria minera, las refinerías de petróleo, las plantas embotelladoras, los almacenes y más de dos millones de acres de tierra en los cuales se incluían hasta el 80 % de las tierras azucareras tradicionales. Los bienes expropiados también comprendían hoteles, propiedades comerciales, residencias privadas, obras de arte, pólizas de seguro, cuentas bancarias y barcos. Se considera la mayor expropiación no compensada de propiedad estadounidense por parte de un Gobierno extranjero, ya que Estados Unidos rechazó la propuesta cubana de compensación, al considerar inadecuada la valoración de las propiedades nacionalizadas, así como el método de pago.
El Gobierno cubano utilizó el valor imponible declarado (el valor de los bienes cotizados a efectos fiscales en octubre de 1958) como valor oficial a efectos de indemnización. El problema es que, en no pocos casos, los dueños alegaban que el valor real de su propiedad era mayor al declarado en los impuestos. Al final, Cuba ajustó el monto total para compensar al equivalente a mil millones de pesos, algo con lo que el Gobierno estadounidense estuvo en desacuerdo. En julio de 1960, en respuesta a las nacionalizaciones, Estados Unidos redujo la cuota de azúcar cubana a 700 000 toneladas; la URSS accedió entonces a comprar el resto del azúcar en su lugar. Las nacionalizaciones continuaron hacia otros sectores no agrícolas.
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Sin embargo, los esfuerzos de Cuba por compensar continuaron: en una nota diplomática fechada 29 de febrero de 1960, Cuba propuso iniciar negociaciones bilaterales sobre la indemnización por expropiación, con la condición de que mientras estas se llevaran a cabo, el Gobierno estadounidense no adoptara ninguna medida unilateral que pudiera perjudicar las negociaciones o causar daños a Cuba, a su pueblo o a su economía.
El Gobierno estadounidense rechazó de manera formal esta condición mediante una nota, el mismo día, en la que declaraba que Estados Unidos «debe seguir siendo libre, en el ejercicio de su soberanía, de tomar las medidas que considere necesarias». A lo largo de 1959 y 1960 Cuba reiteró la oferta de utilizar bonos como compensación, mientras que Estados Unidos exigía el pago inmediato en efectivo. De forma paralela, la retórica política fue acalorándose y en los archivos del Departamento de Estado constan numerosos telegramas que reflejan la creciente preocupación del Gobierno estadounidense por el acercamiento cubano al comunismo.
La respuesta del presidente Eisenhower al avance de las nacionalizaciones y a la cercanía de Cuba con la URSS fue la imposición, el 19 de octubre de 1960, de un embargo parcial (con excepción del comercio de alimentos y medicinas). Unos meses antes, el subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos, Lester Mallory, escribió un memorando en el que afirmaba que Fidel Castro y otros miembros del Gobierno cubano defendían, o aprobaban, la influencia comunista, por lo que su propuesta era alienar el apoyo interno al Gobierno por medio del desencanto y la desafección basados en la insatisfacción y las dificultades económicas.
Se trata del famoso memorando que afirma: «Si se adopta una política de este tipo, debe ser el resultado de una decisión positiva que convoque una línea de acción que, siendo lo más hábil y discreta posible, haga las mayores incursiones para negar dinero y suministros a Cuba, para disminuir los salarios monetarios y reales, para provocar el hambre, la desesperación y el derrocamiento del Gobierno».
Las tensiones relacionadas con las compensaciones —pero, en especial, con el acercamiento de Cuba a los soviéticos— llevó a la ruptura de las relaciones diplomáticas, el 3 de enero de 1961. La URSS ofreció entonces precios preferentes para las exportaciones cubanas, en especial, para el azúcar, y vendió petróleo a precios subvencionados. En abril de 1961, el presidente Kennedy aprobó una invasión militar a Cuba —protagonizada por cubanos exiliados con apoyo armamentístico y logístico— por Bahía de Cochinos; fue derrotada en 72 horas por el ejército y las milicias de Cuba en Playa Girón. El día anterior a la invasión, Cuba etiquetó públicamente a su Revolución como socialista.
«Las consecuencias del fracaso de Bahía de Cochinos no fue la aceptación de Castro y su control de Cuba, sino, más bien, una renovada determinación de derribarlo sigilosamente», escribió el historiador estadounidense Robert Dallek. Ello queda evidenciado en que, el 30 de noviembre de 1961, Kennedy autorizó a través de un memorando la creación del Proyecto Cuba, más conocido como Operación Mangosta. Un documento relacionado con dicho proyecto, fechado enero de 1962, menciona que como parte del apartado de guerra económica el Departamento de Estado contemplaba la posibilidad de un embargo al comercio cubano.
Un mes después, el 3 de febrero de 1962, el presidente John F. Kennedy emitió la Proclamación Presidencial 3447. En ella afirmaba que «a la luz de la ofensiva subversiva del comunismo sino-soviético con el que el Gobierno de Cuba se alinea públicamente», Estados Unidos prohibía totalmente la importación a Estados Unidos de cualquier bien de origen cubano, así como las exportaciones a Cuba.
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Se evidencia entonces que, si bien las sanciones iniciales fueron en respuesta al conflicto compensatorio tras las nacionalizaciones, la Guerra Fría fue la razón fundamental para la imposición de un embargo a todo el comercio con Cuba. Estas tensiones tuvieron su momento más álgido durante la Crisis de los Misiles.
La Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos dictaminó, el 23 de marzo de 1964, en Nueva York, la validez de las nacionalizaciones y el derecho de Cuba a nacionalizar. Tras el veredicto, presuntamente Fidel Castro hizo una oferta secreta al Gobierno estadounidense a través del embajador suizo y propuso el pago de mil millones de dólares en compensación por las propiedades estadounidenses nacionalizadas y la liberación de todos los presos políticos a cambio de restaurar la cuota de azúcar cubana.
La oferta fue rechazada por la Casa Blanca y el Gobierno cubano nunca reconoció públicamente haberla hecho. Esta información fue revelada en la década de los setenta, durante una audiencia del Subcomité para Asuntos Interamericanos del Congreso. Ese mismo año, 1964, el Congreso estadounidense estableció el Programa de Reclamaciones Cubanas y autorizó a la Comisión de Liquidación de Reclamaciones Extranjeras —una unidad del Departamento de Justicia— a considerar las reclamaciones de ciudadanos estadounidenses contra el Gobierno de Cuba por sus pérdidas de propiedades.
De las 8 816 reclamaciones presentadas, la Comisión certificó 5 911 como válidas, por valor de 1 902 202 284 USD. De manera adicional, estableció intereses simples del 6 %. Bajo esas medidas, los fondos cubanos en Estados Unidos fueron congelados; inclusive, el pago del arrendamiento por la base militar de Guantánamo fue embargado.
Aunque Cuba admitió la necesidad de indemnizar a los ciudadanos estadounidenses cuyos bienes fueron nacionalizados, nunca reconoció las reclamaciones de propiedad de los exiliados cubanos en Estados Unidos, ni la valoración e intereses dispuestos por la Comisión. La vigente Ley de Reafirmación de la Dignidad y Soberanía Cubanas, de 1996, reconoce la legitimidad de las reclamaciones pero establece que «las reclamaciones de indemnización por la nacionalización de dichas propiedades deberán ser examinadas conjuntamente con las indemnizaciones a que el Estado y el pueblo cubanos tienen derecho, con motivo de los daños y perjuicios causados por el bloqueo y las agresiones de todo tipo, cuya responsabilidad corresponde al Gobierno de los Estados Unidos de América».
Este es uno de los objetivos del informe anual de Cuba contra el bloqueo: contabilizar las pérdidas económicas del país, con vistas a futuras negociaciones bilaterales. De acuerdo con el Cuba Trade Council, el valor de las reclamaciones reconocidas por la Comisión de Liquidación de Reclamaciones Extranjeras, ajustadas con el interés anual del 6 %, ascendía, en 2019, a 8 521 866 156 USD. El Informe Cuba vs. Bloqueo de 2020 cuantifica el total de perjuicios al país a consecuencia de esta política en 1 098 008 000 000.
A diferencia de los Estados Unidos, otros países como Canadá, Gran Bretaña o España sí aceptaron las compensaciones ofrecidas por Cuba, en general, por una fracción del valor original de las propiedades. Por ejemplo, las reclamaciones españolas se valoraron en 350 millones de dólares, pero en 1994 se liquidaron por unos 40 millones. Cuando Cuba y Canadá resolvieron las reclamaciones de indemnización en un acuerdo bilateral, en 1980, Cuba solo pagó 875 000 CAD (aproximadamente 736 750 USD en dólares de 1980) mediante cheques a plazos durante varios años. Desde cualquier punto de vista, el acuerdo fue más bien un gesto simbólico.
Las restricciones de viajes a Cuba para los ciudadanos estadounidenses se suspendieron el 19 de marzo de 1979, cuando el presidente Carter se negó a renovar la prohibición, y redujo algunas de las sanciones comerciales que fueron restauradas por Reagan. Este último también denominó por primera vez a Cuba como Estado patrocinador del terrorismo. Tras la caída del campo socialista y el fin de la Guerra Fría, el eje del conflicto Cuba-Estados Unidos hizo una transición hacia el campo de los derechos humanos y las libertades de los ciudadanos cubanos, que ha llegado hasta la actualidad.
Dado que la proclamación presidencial de Kennedy de 1962 no establecía límites temporales o condiciones para el levantamiento del embargo —y todavía está vigente—, desde entonces el embargo se ha convertido en ley y se ha ampliado mediante nuevas regulaciones y legislaciones que mezclan todos los temas y hacen extremadamente complejo el idear un escenario para la resolución del conflicto.
LEGISLACIONES QUE AMPARAN EL EMBARGO
Para entender el alcance del embargo, lo primero es reconocer que no se compone de una sola ley, sino que está codificado por medio de un entramado legal compuesto por seis regulaciones: la Ley de Comercio con el Enemigo, de 1917; la Ley de Asistencia Exterior, de 1961; el Reglamento de Control de Activos Cubanos, de 1963; la Ley de Democracia Cubana, de 1992; la Ley Helms-Burton, de 1996; y la Ley de Reforma de las Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones, de 2000.
A continuación, una breve descripción de cada una de ellas.
La Ley de Comercio con el Enemigo, de 1917, es una ley federal que otorga al presidente de los Estados Unidos la facultad de imponer sanciones económicas contra naciones extranjeras mediante la prohibición, la limitación o la regulación de las transacciones comerciales y financieras (incluidos los viajes) con países hostiles en tiempos de guerra.
Esta ley fue modificada en 1933 con el fin de ampliar la autoridad del presidente también en «períodos de emergencia nacional» durante tiempos de paz, razón que esgrimió el presidente Eisenhower para suspender el comercio con Cuba unos días después de que su país rompiera las relaciones diplomáticas. En 1977 el Congreso volvió a reformar esta ley y eliminó la autoridad del presidente en tiempos de paz, pero permitió la continuación temporal de sanciones económicas a países a consecuencia de una «emergencia nacional» declarada por el presidente antes del 1 de julio de 1977 —siempre y cuando se renovase de manera anual bajo el supuesto de que las sanciones son interés nacional de los Estados Unidos—.
Cuba, en la actualidad, es el único Estado sometido a sanciones en virtud de la Ley de Comercio con el Enemigo. Antes del 14 de septiembre de cada año, el presidente decide si firma la renovación, lo cual ha sucedido hasta el momento.
Las Regulaciones de Control de Activos Cubanos (CACR), emitidas por el Departamento del Tesoro, están supeditadas a la ley anterior. Fueron promulgadas en 1963, en virtud de la sección 5.b de la Ley de Comercio con el Enemigo. El objetivo expreso de las sanciones era «aislar económicamente al Gobierno cubano y privarlo de dólares estadounidenses». Las sanciones congelaban los activos cubanos en Estados Unidos y encargaban al Departamento del Tesoro que regulara todas las transacciones comerciales con Cuba, incluidos los viajes a Cuba de ciudadanos estadounidenses autorizados.
La Oficina de Control de Bienes Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro continúa a cargo de interpretar y aplicar las disposiciones del embargo mediante un conjunto de regulaciones. Las CACR establecen, además, para la violación de las sanciones castigos penales que oscilan entre diez años de prisión, multas a empresas de hasta un millón de dólares estadounidenses y multas individuales de hasta 250 000 USD. A lo largo de seis décadas, cada administración ha modificado estas regulaciones para adaptarlas a los objetivos de su política acerca de Cuba.
La Ley de Asistencia Exterior, promulgada el 4 de septiembre de 1961, reorganizó la estructura de los programas de ayuda exterior de Estados Unidos y distinguió entre ayuda militar y no militar. Creó, además, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) para así administrar los programas de ayuda económica no militar. Entre otras cosas, la ley establece que no se proporcionará ayuda a ningún país comunista, aunque el presidente puede saltarse esta prohibición si determina que dicha ayuda es vital para la seguridad nacional de Estados Unidos o que la ayuda promoverá la independencia del país del comunismo. La ley también autoriza al presidente de Estados Unidos a «establecer y mantener un embargo total de todo el comercio entre Estados Unidos y Cuba».
La Ley de la Democracia Cubana (Ley Torricelli), de 1992, prohíbe a las filiales de empresas estadounidenses con sede en el extranjero establecer relaciones comerciales con Cuba, impide a los ciudadanos estadounidenses viajar a Cuba y veda el envío de remesas de dinero al archipiélago. La normativa fue aprobada como «un proyecto de ley para promover una transición pacífica a la democracia en Cuba mediante la aplicación de sanciones dirigidas al Gobierno de Castro y el apoyo al pueblo cubano». También pretende «alentar a los Gobiernos de otros países que mantienen relaciones comerciales con Cuba a restringir sus actividades de comercio y crédito», así como limitar la cooperación internacional con Cuba al imponer sanciones a cualquier país que le preste ayuda. Lo anterior incluye poner fin al apoyo de Estados Unidos a esos países a los que declara no aptos para beneficiarse de cualquier programa de reducción o perdón de la deuda que mantengan con Estados Unidos.
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Otras disposiciones de esta ley incluyen una prohibición de ciento ochenta días de carga o descarga en territorio estadounidense para cualquier nave que haya entrado a Cuba para comerciar con productos o servicios. La Ley Torricelli establece que las exportaciones de medicinas, equipos, instrumental y suministros médicos no deben restringirse, aunque las empresas exportadoras deben solicitar licencias específicas y, de manera adicional, deben realizar verificaciones en Cuba de que el artículo exportado se utilizará para los propósitos a los que va destinado y solo para el uso y beneficio del pueblo cubano. El requisito de verificaciones sobre el terreno impuesto por la Ley Torricelli es el que prácticamente imposibilita la exportación de medicinas y suministros médicos a Cuba.
La Ley de Libertad y Solidaridad Democrática de Cuba (Ley Helms-Burton), de 1996, amplía la aplicación territorial del embargo. Su título I, «Fortalecimiento de las sanciones internacionales contra el Gobierno de Castro», pretende recortar la ayuda económica a la mayor de las Antillas y sus relaciones comerciales con terceros países, así como oponerse a la pertenencia de Cuba a instituciones financieras internacionales.
Cuba tiene prohibida la pertenencia al Fondo Monetario Internacional, al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, a la Asociación Internacional de Fomento, a la Corporación Financiera Internacional, al Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones y al Banco Interamericano de Desarrollo. Cualquier préstamo o ayuda proporcionados por estas instituciones al Gobierno de Cuba dará lugar a que el secretario del Tesoro estadounidense retire de su pago a esa institución una cantidad equivalente.
El título II de la ley, «Ayuda a una Cuba libre e independiente», establece los pasos para el levantamiento del embargo estadounidense. Dichos pasos incluyen una determinación presidencial, en consulta con el Congreso, que suspenda ciertas disposiciones legales como la sección 620.a de la Ley de Cooperación Internacional, de 1961; la Ley para la Democracia en Cuba, de 1992; y las regulaciones que prohíben las transacciones con Cuba.
Otras disposiciones de la ley que define el embargo estadounidense pueden suspenderse una vez que en Cuba exista un Gobierno elegido de manera democrática. Las secciones 205 y 206 de este título establecen los requisitos para determinar la existencia de un Gobierno de transición y un Gobierno democrático en el archipiélago. Uno de ellos es la devolución a los ciudadanos estadounidenses de los bienes nacionalizados por el Gobierno cubano tras el primero de enero de 1959. En virtud de las disposiciones de este título, el Gobierno estadounidense prestará su ayuda —económica y de alimentos, medicinas y equipo y suministros médicos— a un Gobierno de transición en Cuba y al pueblo cubano. También animará a otros países a hacer lo mismo.
El título III de la Ley Helms-Burton, «Protección de los derechos de propiedad de los nacionales estadounidenses», establece la indemnización y permite a los ciudadanos estadounidenses demandar a las empresas extranjeras que consideren que han obtenido beneficios por inversiones en bienes (la ley habla de «traficar» con dichos bienes) que pertenecían a ciudadanos estadounidenses antes de ser nacionalizados por el Gobierno cubano. El objetivo de esta disposición es impedir o dificultar la inversión extranjera en Cuba. El título IV, «Exclusión de determinados extranjeros», norma la exclusión de Estados Unidos de toda persona que «trafique con propiedades confiscadas», e incluye a los directivos y empleados —y sus familiares— de empresas extranjeras que inviertan en Cuba en bienes que pertenecieran a ciudadanos estadounidenses antes de ser nacionalizados por el Gobierno cubano.
La Ley de Reforma de las Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones fue firmada por el presidente Bill Clinton en el año 2000. En virtud de esta ley se «relajó» el cumplimiento del embargo económico y comercial y se permitió la venta de productos agrícolas y medicinas a Cuba por razones humanitarias. Esta ley establece que las exportaciones a Cuba continúan reguladas por el Departamento de Comercio y que requieren una licencia de exportación o reexportación; solo podrán pagarse en ventas al contado, pagadas por adelantado y financiadas por instituciones de terceros países.
La exportación de medicinas y suministros médicos continúa muy limitada ya que, aunque contempla la exportación de medicinas, esta legislación no sustituye a la Ley para la Democracia en Cuba, de 1992; por lo tanto, sigue vigente la necesidad de un certificado presidencial mediante verificaciones sobre el terreno. Además, la ley establece licencias para los viajes hacia y desde Cuba.
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