La sociedad cubana está presenciando el tercer impulso de las últimas décadas a la descentralización. Según proyectan el Partido/Gobierno/Estado y los medios oficiales, esta vez sí va en firme. Conviene evaluar antecedentes y desafíos, porque depende de cómo se conduzca y hasta dónde esté dispuesta a llevarla la actual dirigencia.
En tanto ejercicio pleno de la autonomía municipal, la descentralización es condición de gobernabilidad e implica democratizar el Estado y la sociedad. Supone un reparto de autoridad, es clave para enfrentar la pobreza y las brechas sociales y territoriales, desplegar la participación ciudadana en todos los ámbitos y promover el desarrollo local.
Al parecer, existe más en el diseño y el discurso que en la realidad, a pesar de la elogiosa y triunfalista cobertura mediática. Según Granma, «el 2022 es un año decisivo para los municipios». De los principales dirigentes del país trascienden expresiones como estas: «la autonomía municipal avanza de forma paulatina, pero a paso firme», las dificultades se resolverán con la «planificación del 2023», «hay que crear capacidades» o «hace falta que el municipio use de verdad la autonomía (…) y que se empiecen a resolver los problemas (…)».
Conviene no perder de vista en esta nueva etapa descentralizadora que: 1) igualmente transcurre en momentos de crisis —ya sistémica—, cuando el Estado necesita liberarse de responsabilidades y desplaza la crisis hacia abajo, delegando así obligaciones a los municipios sin que estos tengan capacidades reales para cumplirlas; 2) las razones que frustraron impulsos anteriores se mantienen y 3) incluye los riesgos de que se ignore su carácter democratizador y se emplee como instrumento de reducción del Estado, sin transferencia de recursos y sin contenidos de cambio social sostenibles.
-I-
Cuba contaba con una larga tradición municipalista que comenzó a subvertirse desde 1959, al considerarse excesivas las funciones municipales. Durante las siguientes décadas se fueron creando estructuras correspondientes a un modelo estatista, burocrático y sumamente centralizado en todos los órdenes.
Con la profunda crisis de los años noventa se dispensaron ciertas posibilidades de autonomía a los municipios, pero el impulso se frustró en cuanto la economía empezó a recuperarse. Con la siguiente (2008-2010) y la Actualización se volvió al tema. Sucesivas y puntuales experiencias derivaron fracasos, pero también hubo resultados positivos que no se aprovecharon ni replicaron.
Prevalecieron la improvisación y burocratización del proceso, indefinición de la autonomía y competencias, cultura de la espera y excesivo centralismo en la toma de decisiones, administración de recursos y elaboración de políticas. También existieron falta de financiamiento e incapacidad real de gestionarlo; insuficiente capacitación, limitada participación ciudadana y del sector no estatal, así como superposición de estructuras administrativas y partidarias.
Algunas causas y limitaciones pueden mencionarse:
1. Excesivo peso de lo estatal, partidario y gubernamental y de la amplísima burocracia que lo sostiene. Con ello se duplican y superponen estructuras, se desangra el presupuesto nacional y se reproduce una lógica de tutelaje que impide el real empoderamiento de los municipios y los ciudadanos.
2. Persistencia de la economía centralmente planificada —que no genera un sistema productivo eficaz— y de un estilo de trabajo verticalista en ministerios, organismos y empresas nacionales.
3. Inexistencia de una filosofía y un imaginario de lo local. El dominio del esquema centralista durante tantas décadas, derivó en una mentalidad desfavorable a la descentralización en todas las esferas y niveles. Ello explica la insuficiente conciencia respecto a su importancia y urgencia en decisoresy algunos (1) Muchos son los mismos que han sostenido el modelo centralizador que nos trajo hasta aquí.
4. Lentitud, dispersión y carencia de visión estratégica del ordenamiento jurídico que se requiere. La intención de descentralizar se puede verificar en documentos rectores y diversas normas jurídicas (2). Sin embargo, están más en función de la burocracia, mantienen indefiniciones, no sitúan adecuadamente la participación y control ciudadanos y el sujeto popular sigue siendo pasivo. Sin contar que la Ley 136 (2020), por ejemplo, la contradice.
-III-
Según algunos expertos y fuentes oficiales ahora existe una visión diferente sobre la descentralización. Se basan en que está en todos los documentos, se entiende como base del desarrollo humano local y es uno de los pilares fundamentales del modelo económico.
Sin embargo, preocupa cuán viable puede ser —económicamente hablando— cuando la planificación centralizada es la norma, los municipios están limitados en recursos, no existe un sistema productivo que la respalde y las reformas económicas actuales mantienen viejos lastres del propio modelo.
Desde las ciencias sociales y actores internacionales se han hecho recomendaciones en diferentes momentos. Hoy la situación es muy compleja. Si realmente se quiere asegurar la descentralización, sería vital:
1.- Definir una estrategia nacional con enfoque amplio y democratizador que contemple: importancia de reformas del Estado central; principios y lineamientos de política con objetivos medibles y significado de políticas para enfrentar desequilibrios regionales y entre zonas rurales y urbanas. De ahí debería derivarse una Ley de Municipios que delimite claramente su autonomía y competencias, e integre, preferiblemente, o ampare a otras normas jurídicas asociadas y pase por consulta popular.
2.- Reformar al Estado al eliminar la duplicidad y expansión burocrática del modelo social, fortalecer una cultura de servicio público y de control popular sobre la gestión gubernamental. Asimismo, articular los diferentes niveles del Estado, los intereses públicos, privados y de sectores, así como un equilibrio entre centralización-descentralización.
3.- La creación de capacidades propias en los municipios y el cambio de paradigma son necesarios, pero no se logran a corto plazo, no existe imaginario o cultura política que lo favorezca. En lo inmediato, de acuerdo con Juan Valdés Paz, deberían transferirse cuadros competentes de los organismos centrales a los municipios.
4.- Debe tener al menos lo político, administrativo y fiscal como componentes básicos y junto con competencias, lo que incluiría posibilidades de cooperación internacional. Es vital transferir recursos y presupuestarse atendiendo a la realidad del contexto. Entre otras cosas, debería considerarse un 5% y no el irrisorio 1% como aporte al desarrollo local.
5.- La descentralización y la autonomía deben medirse sistemáticamente con instrumentos e indicadores. Ello supone contrastar diseño y ejecución de políticas públicas con resultados, evaluar su calidad e impacto en la transformación social, la gestión gubernamental y con ello los avances y retos.
La creación de capacidades propias en los municipios y el cambio de paradigma son necesarios, pero no se logran a corto plazo.
-IV-
Hace sesenta y tres años Cuba era, muy probablemente, el país latinoamericano más municipalista; sin embargo, como afirmó Valdés Paz, «Hemos liquidado jerarquías, lugares, los poderes locales. Hay que reconstruir todo eso… una obra inmensa».
La raíz del problema, como de otros muchos, es la misma: persistencia durante más de medio siglo de un modelo de sociedad anacrónico, políticamente autoritario y económicamente inviable. A juzgar por la práctica, la descentralización es incongruente con el proyecto de país del cual el gobierno se dice «continuidad».
El Partido/Gobierno/Estado tendrá que abandonar reservas, apatías y escepticismos manifiestos fuera de las cámaras televisivas. Son muchos años de crisis, experimentos, fracasos y promesas de «ahora sí». Tendrá que demostrar real voluntad política, e impedir a toda costa la repetición del tradicional ciclo «crisis-reforma-represión de las reformas». Como los cubanos somos tan dados al desafío, veremos si con este tercer impulso, por fin, toca el turno a los municipios.
Para contactar con la autora: ivettegarciagonzalez@gmail.com
***
(1) Algunos todavía consideran que el problema no era el esquema centralizado, sino «la pasividad de los territorios y la carencia de interacciones entre ellos y los niveles centrales». Por otro lado, es interesante que la revista Temas dejara recientemente constancia de que, de veintisiete especialistas consultados, solo cuatro plantearían al gobierno entre las prioridades a atender, el tema de la descentralización, la autonomía y el desarrollo local.
(2) Leyes 132 (de organización y funcionamiento de las asambleas municipales y los consejos populares) de 2019; las 138 (organización y funcionamiento del gobierno provincial del Poder Popular) y 139 (organización y funcionamiento del Consejo de la Administración Municipal) del 2021. También el Decreto No.33 (2021) para la gestión estratégica del desarrollo territorial.
