El 10 de junio de 2021 el Parlamento Europeo (PE) aprobó la Resolución Conjunta P9 TA(2021)0292 en la cual se analiza la situación política y los derechos humanos en Cuba.
La resolución condena «los ataques que se registran en la actualidad contra artistas del Movimiento San Isidro, disidentes pacíficos, periodistas independientes, defensores de los derechos humanos y miembros de la oposición política». Solicita, también, al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) que «insista en que las autoridades cubanas cumplan las obligaciones vinculantes establecidas en el Acuerdo de Diálogo Político y de Cooperación (ACDP) entre la UE y Cuba, en particular en lo que se refiere al respeto de los derechos humanos básicos y las libertades fundamentales».
Sin embargo, la resolución no pide la suspensión del ACDP y tampoco se pronuncia sobre la eliminación de la cooperación internacional entre la UE y Cuba. Una cooperación que, desde el inicio de las relaciones diplomáticas entre ambos, en 1988, nunca se ha detenido —ni durante el período de 1995-2017 caracterizado por lo que se ha denominado «Posición Común»—.
De acuerdo con lo expresado por el alto representante para los Asuntos Exteriores y Políticas de Seguridad y vicepresidente de la Comisión Europea, Joseph Borrel, durante las discusiones del proyecto de la resolución en el seno del PE, el ACDP ha permitido que la UE continúe siendo «el primer socio de Cuba en cooperación, en comercio, en inversiones». También ha hecho posible que la UE continúe «apoyando las reformas y la inversión, como una forma de fortalecer las capacidades que son necesarias para una mayor integración de Cuba en el comercio internacional».
Muchas son las lecturas que se han realizado desde Cuba al respecto de la resolución. Por tal motivo, los invito a que me acompañen a dilucidar algunas interrogantes que considero relevantes.
1. ¿QUÉ ES Y QUÉ ESTABLECE EL ACDP FIRMADO EN 2017 ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y CUBA?
El Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación es un tratado bilateral firmado entre el Gobierno de Cuba y la UE. El tratado puso fin a más de veinte años de una política exterior europea hacia Cuba conocida como «Posición Común». Esta política tenía como objetivo declarado: «fomentar un proceso de transición hacia una democracia pluralista y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como la recuperación sostenible y la mejora del nivel de vida del pueblo cubano». El ACDP, por su parte, reconoce el «compromiso (de las partes) con un sistema multilateral fuerte y eficaz y con el pleno respeto y observancia del derecho internacional y de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas».
El ACDP establece canales de diálogo entre Cuba y la UE para —entre otros objetivos— «fomentar un mayor flujo de inversiones», «facilitar y promover el acceso de Cuba a los programas de investigación y desarrollo, dirigidos, entre otros, al desarrollo tecnológico» y «tratar los derechos humanos de forma global, de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y poniendo el mismo énfasis, reconociendo que todos los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes y están relacionados entre sí».
Amén de las tensiones generadas por la «Posición Común», la cooperación internacional entre la Unión Europea nunca se detuvo por completo. Aun así, los niveles aumentaron de manera ostensible luego de la firma del ACDP. Para que se tenga una idea, entre 1988 y 2018 la cooperación internacional para el desarrollo y emergencia ascendió, en su conjunto, a 300 millones de euros. Para finales de 2019, a solo dos años de implementado el ACDP, el valor de los proyectos en marcha ascendía a más de 130 millones de euros —lo que representaba más de cuatro veces la media de los diez años previos—.
El ACDP reconoce a la sociedad civil como un actor de la cooperación entre la UE y Cuba, así como su «contribución potencial» a los objetivos del acuerdo. Sin embargo, una de las críticas fundamentales realizadas a la implementación del ACDP —traducida en la resolución— ha sido el no reconocimiento, como parte de los diálogos sostenidos para la implementación del acuerdo, ni de la sociedad civil que el Estado cubano ignora ni de los opositores políticos. Asimismo, existen datos acerca de que la cooperación europea se ha utilizado para financiar instituciones gubernamentales, pero no hay evidencias de que algún apoyo llegara a la sociedad civil —no reconocida por el Estado— pujante y diversa que existe en Cuba.
Sin embargo, el alto representante (Joseph Borrel), durante los debates del proyecto de la resolución en el PE, puntualizó que la UE presta cooperación a la sociedad civil cubana mediante una suma de 8.4 millones de euros. Detalló, además que «de estos 8.4 millones de euros, 7.6 millones están gestionados por organizaciones de la sociedad civil de la Unión Europea, que, por definición, digo yo que no es parte del Gobierno cubano; y 0.8 millones por organizaciones de la sociedad civil cubana».
2. ¿QUÉ PODRÍA HABER MOTIVADO QUE FUERA IMPULSADA EN ESTE MOMENTO LA DISCUSIÓN DE LA RESOLUCIÓN EN EL PE?
El ACDP se está aplicando de manera provisional. El Artículo 86 del texto establece que el «Acuerdo entrará en vigor el primer día del segundo mes siguiente a aquel en que las Partes se hayan notificado recíprocamente el cumplimiento de los procedimientos jurídicos internos».
Como parte de los procedimientos jurídicos internos establecidos por la UE para la entrada en vigor definitiva del ACDP se encuentra la ratificación de este por los parlamentos nacionales de cada uno de los Estados miembros. Hasta la fecha de discusión de la resolución (8 de junio de 2021), todos los parlamentos nacionales, con excepción de la Seimas lituana (Parlamento de Lituania), habían ratificado el acuerdo.
La no ratificación de Lituania motivó intentos de incidencia de varios actores interesados en la suspensión o ratificación del ACDP. Muy probablemente, como parte de esa labor de incidencia el Gobierno cubano mantuvo, en mayo de 2019, conversaciones con su par lituano en las cuales se analizó, entre otros temas, la situación de la libertad de prensa en el archipiélago. Durante esas conversaciones, el Gobierno lituano exhortó a su homólogo a profundizar sus esfuerzos para mejorar la situación del país en esa área.
En febrero de 2020, la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Lituano avaló la ratificación del ACDP por lo que se esperaba que la ratificación fuese discutida en la sesión de la Seimas que debió iniciar el 10 de marzo de ese año. Asimismo, el Ministro de Relaciones Exteriores de Lituania declaró la intención del Gobierno lituano de ratificar el acuerdo. No obstante, la llegada de la pandemia de COVID-19, y con ella de la reducción de actividades parlamentarias, dilató esa discusión y hasta la fecha no se ha producido.
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El opositor cubano Guillermo «Coco» Fariñas fue otro de los actores que intentó incidir en la decisión de Lituania, pero en este caso en el sentido de promover el bloqueo de la ratificación del ACDP por la Seimas lituana. En esta misma cuerda, altos funcionarios de la administración del expresidente estadounidense Donald Trump —como el exsecretario de Estado Mike Pompeo— también intentaron ejercer presión. El exlíder de la diplomacia norteamericana, en el marco del aval emitido por la Comisión de Asuntos Exteriores de la Seimas, envió una Carta al Primer Ministro Lituano, Saulius Skvernelis, en la cual le insistía sobre la necesidad de evitar la ratificación del ACDP debido a que «el régimen cubano utiliza el acuerdo para validar sus acciones de represión dictatorial».
El 25 de mayo de 2021 —a la par de lo que parece ser el inicio del restablecimiento de las condiciones normales de vida que pudieran poner en cauce el trabajo de los parlamentos en el mundo— varios congresistas norteamericanos miembros del Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes (dentro de los que destacan Nicole Malliotakis, Michael McCaul, Carlos Gimenez y Maria Elvira Salazar) presentaron el proyecto de Resolución H.Res.440. El proyecto propone al Congreso norteamericano que reconozca (commend) a Lituania por no haber ratificado el ACDP.
En medio de ese ambiente de disputas e intentos de incidencia, se discutió la resolución reciente sobre Cuba en el Parlamento Europeo. La resolución no constituye el primer pronunciamiento del PE sobre la situación de la violación de derechos humanos en Cuba, pero sí se erige como el primer cuestionamiento a la efectividad del ACDP.
3. ¿EL ACDP PUEDE PERMANECER VIGENTE SIN QUE SEA RATIFICADO POR TODOS LOS PARLAMENTOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE?
El ACDP cuenta con una cláusula de provisionalidad. En su Artículo 86.3 establece que la UE y Cuba aplicarán el acuerdo con carácter provisional, «a la espera de su entrada en vigor y de conformidad con sus respectivos procedimientos internos y su legislación, según corresponda».
Tras su firma, el 12 de diciembre de 2016, y su aprobación por el Parlamento Europeo, el 5 de julio de 2017, una parte importante del ACDP se aplica de manera provisional desde el 1ero de noviembre de 2017, a la espera de su ratificación final por todos los Estados miembros de la Unión Europea.
La institución de la aplicación provisional de los Tratados o Acuerdos Internacionales le resulta útil a la UE, hasta el punto de que se ha convertido en uno de los rasgos característicos de los instrumentos que negocia con organismos internacionales y Estados. Según la base de datos de la UE, en el momento de la firma del ACDP (2016), la UE tenía vigentes 86 tratados con cláusula de aplicación provisional.
La jurisprudencia y la legislación europea son parcas en relación con los términos y efectos de la aplicación provisional de los acuerdos internacionales. Ese vacío ha sido una preocupación para algunos parlamentarios europeos que apuestan por una política exterior hacia Cuba diferente a la modelada por el ACDP.
El 18 de marzo de 2021, José Ramón Bauzá Díaz, eurodiputado miembro del grupo parlamentario Renew —principal impulsor de la resolución— le recordó a Joseph Borrel que desde la entrada en vigor provisional del ACDP solo Lituania faltaba por ratificar el acuerdo. Debido a esa situación, Bauzá Díaz, solicitó al alto representante que le respondiera por escrito las siguientes preguntas:
- «¿Prevén el vicepresidente / alto representante y el Servicio de Acción Exterior la aplicación provisional del PDCA UE-Cuba de forma indefinida, o se contempla un límite temporal para dicha provisionalidad?
- ¿Cuál es el estado actual de vigencia del PDCA?
- ¿Qué efectos tendría la no ratificación lituana del PDCA sobre la vigencia del mismo?»
Joseph Borrel contestó el 2 de junio de 2021 e informó lo siguiente:
«En el ámbito del Derecho internacional, no existe un plazo específico respecto a la duración de la aplicación provisional de un acuerdo. No obstante, la aplicación provisional puede darse por concluida en cualquier momento. En virtud del Derecho internacional, los acuerdos internacionales bilaterales siguen aplicándose hasta que una de las partes, notificando a la otra su intención de no convertirse en parte en el acuerdo, ponga fin a la aplicación provisional, de conformidad con el Artículo 25 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
»El alto representante y vicepresidente no tiene conocimiento de que Lituania haya notificado a la UE que se esté planteando la posibilidad de no ratificar el Acuerdo. Por lo tanto, la UE asume que Lituania ratificará el Acuerdo a su debido tiempo.
»La UE seguirá aplicando provisionalmente el Acuerdo hasta el momento en que notifique a Cuba su intención de no celebrar el ACDP y dejar de ser parte en él».
4. ¿EXISTE ALGUNA CLÁUSULA EN EL ACDP QUE PERMITA A CUBA Y LA UE SUSPENDER EL ACUERDO DEBIDO A LA VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS?
En la actualidad, la UE tiene cláusulas de derechos humanos en acuerdos firmados con más de 120 países. Los primeros que contienen cláusulas de derechos humanos se concluyeron a principios de la década de 1990 con países recién emergidos de dictaduras en América del Sur, Europa Central y Oriental.
Una característica principal de las cláusulas de derechos humanos es que permiten que una de las partes suspenda, de manera unilateral y de inmediato, el acuerdo en caso de que la otra viole los derechos humanos. Esto se efectúa por medio de una cláusula de no ejecución la cual establece (con algunas variaciones en la redacción) que una parte puede tomar «medidas apropiadas» si la otra viola la cláusula de elementos esenciales. En principio, tales medidas pueden propiciar la suspensión de cualquier obligación entre las partes, incluidas las financieras o comerciales.
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El ACDP incluye una cláusula de derechos humanos. Establece en su Artículo 1.5, como un elemento esencial, el «respeto y la promoción de los principios democráticos, el respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales establecidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en los principales instrumentos internacionales de derechos humanos y sus protocolos facultativos que sean aplicables a la Partes, y el respeto del Estado de Derecho». Reconoce la violación de los derechos humanos como una «infracción importante» que puede convertirse en un «caso de especial urgencia».
Los casos de «especial urgencia» pueden dar lugar a «medidas apropiadas» que incluirían, a pesar de considerarse una «medida de último recurso», la suspensión del acuerdo sin necesidad de comunicación previa al Comité que controla su ejecución.
5. ¿PUEDE EL PARLAMENTO EUROPEO DISPONER LA SUSPENSIÓN DEL ACDP AMPARÁNDOSE EN EL INCUMPLIMIENTO DE SU CLÁUSULA DE DERECHOS HUMANOS?
El PE por sí solo no representa a la UE. El entramado institucional de la UE está compuesto —aunque existen más— por tres instituciones fundamentales; a saber: el Consejo de la Unión Europea (CUE), la Comisión Europea (CE) y el PE.
El PE representa a los ciudadanos de la UE y es elegido de manera directa por ellos. El CUE representa a los Gobiernos de cada uno de los Estados miembros que comparten su presidencia con carácter rotatorio. La CE representa los intereses de la UE en su conjunto.
De acuerdo con el Artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la UE, la política exterior y de seguridad es competencia exclusiva del CUE y de la CE. De acuerdo con el mentado precepto, el proceso para el inicio de negociaciones y celebración de tratados y acuerdos internacionales parte, cuando se trata de política exterior y de seguridad, de una recomendación que puede hacer el alto representante (en estos momentos, Joseph Borrel) al CUE —que decide el inicio de negociaciones y la celebración final del acuerdo—.
El CUE está obligado, antes de la celebración de un acuerdo internacional, a contar con la aprobación previa del Parlamento Europeo. La necesidad de esta aprobación no se extiende a los «acuerdos que se refieran exclusivamente a la política exterior y de seguridad común». Asimismo, la suspensión de los acuerdos internacionales relativos a política exterior también es competencia exclusiva del CUE a propuesta del Alto representante.
Las facultades del PE en materia de política exterior son bastante limitadas. La obligación fundamental del CUE y de la CE, en la persona del alto representante, se reduce a informar al Parlamento durante todos los estados del proceso y a participar de los debates que sean convocados por el PE para discutir estos temas —como ocurrió el 8 de junio de 2021 cuando los eurodiputados discutieron varios proyectos de resoluciones relacionados con asuntos de política exterior de la UE—.
6. ¿QUÉ TRASCENDENCIA TIENE ENTONCES LA RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO SOBRE CUBA?
Con independencia de las limitadas capacidades del PE en materia de política exterior, este ha demostrado en otras oportunidades sus posibilidades para influir en el cumplimiento de las cláusulas de derechos humanos.
Las actas de la votación nominal de la Resolución indican que eurodiputados no pertenecientes a los grupos promotores del proyecto de la resolución (Renew, PPE y ECR) y reconocidos a sí mismos como de izquierda (the Left), de centro izquierda (S&D) o progresistas (ALE), también votaron a favor de su aprobación. Ese apoyo demuestra que la preocupación por el deterioro de la situación de derechos humanos en Cuba no se extiende solo a los sectores conservadores o de derecha del PE, sino que alcanza a otros que, en caso de no revertirse la situación política actual en el archipiélago bajo el marco del ACDP, también pudiesen comenzar a cuestionarse su validez y eficacia.
Si bien, como he indicado, el PE no tiene poderes formales para iniciar la suspensión o rescisión de un acuerdo internacional, en otras oportunidades —y cuando la posición política general ha sido mucho más consensuada— ese organismo ha emitido resoluciones que intentaron suspender acuerdos internacionales firmados entre la UE y aliados internacionales tan importantes como los Estados Unidos.
Ese fue el caso del Acuerdo SWIFT a través del cual la UE se comprometió a intercambiar datos bancarios con los Estados Unidos a los efectos de combatir el financiamiento del terrorismo. Luego de la firma del acuerdo se produjo un escándalo internacional debido a las sospechas de que la Agencia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos había accedido, sin autorización y en el marco del acuerdo SWIFT, a datos bancarios de ciudadanos europeos.
A raíz del escándalo, el PE emitió una resolución en la cual solicitaba a la UE la suspensión de ese acuerdo internacional. El documento envió una fuerte señal política a la Comisión y los Estados miembros de la UE. El Parlamento Europeo, que conocía su poder para autorizar otros acuerdos internacionales no necesariamente ligados a la política exterior, amenazó a través de una resolución a la CE para que tuviera en «cuenta la respuesta a su demanda al considerar si daba su consentimiento a futuros acuerdos internacionales».
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A pesar de esa resolución, la UE no suspendió el acuerdo SWIFT con los Estados Unidos. En noviembre de 2013, Cecilia Malmstrom, en aquel momento Comisionada para Asuntos Exteriores de la UE dijo que: «no habían encontrado pruebas de que los Estados Unidos hubiesen cometido irregularidades, ya sea en el intercambio de resgistros de pasajeros de vuelos o en el seguimiento de pagos internacionales». Asimismo dejó saber que: «la CE no suspendería ningún acuerdo con un socio internacional sobre la base de dos artículos en un períodico».
La facultad que tiene el PE para consentir la celebración de algunos acuerdos internacionales, o incluso protocolos complementarios de algunos acuerdos preexistentes, se ha utilizado en otras ocasiones para exigir que determinados terceros países se comprometan a mejorar su registro de derechos humanos. Esto se ha hecho, por ejemplo, con la decisión de la Unión Aduanera UE-Turquía de 1995, que solo se aprobó después de que Turquía se comprometiera a adoptar ciertos cambios constitucionales y puso en libertad a algunos presos políticos.
Más reciente en el tiempo, el Parlamento Europeo exigió que Colombia acogiera una «hoja de ruta» para el mejoramiento de los derechos humanos antes de consentir un acuerdo comercial entre la UE y ese país. Colombia presentó una lista detallada de reformas propuestas al Parlamento Europeo y su compromiso con un diálogo sobre derechos humanos con el SEAE (y los Estados miembros en calidad de observadores). Después de esto, el Parlamento Europeo dio su consentimiento al acuerdo.
Los resultados de la votación de la resolución con respecto a Cuba demuestran la existencia de un núcleo no despreciable de eurodiputados preocupados por la situación de los derechos humanos en el archipiélago. Un grupo que, aunque no tiene poderes para influir sobre la suspensión del ACDP, sí pudiera aumentar a medida que los resultados del acuerdo político no ofrezcan los resultados demandados por la resolución. En lo fundamental: reformas políticas y jurídicas por parte del Gobierno cubano, reconocimiento de una oposición política con derecho a participar en los diálogos, derogación de los Decretos 349 y 370 y respeto a los derechos humanos.
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